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La gestión de documentos electrónicos:
la experiencia en España
Margarita Vázquez de Parga
1
Actualmente hay una tendencia a considerar bajo la denominación de
“documento electrónico” a cualquier tipo de información producida por
medios electrónicos, de forma que bajo este nombre se incluye una variedad
de objetos digitales que, desde mi punto de vista, sobrepasan el ámbito de
competencia de los Archivos.
Los documentos electrónicos a los que me referiré en este artículo son
los resultantes de la gestión o producción administrativa, documentos que
constituyen el soporte legal y probatorio de los derechos y obligaciones de
las Administraciones y de los ciudadanos y que, por tanto, deben conservarse
durante los periodos de tiempo en que se mantenga su valor probatorio o que
hayan sido calicados de conservación permanente por su valor informativo.
Son los documentos que tradicionalmente han recaído bajo la responsabilidad
de los archivos y los archiveros, por ello reciben el calicativo de “documentos
electrónicos de archivo”, nominación con la que no todos los teóricos de la
archivística están de acuerdo.
La evolución y posibilidades que ofrecen hoy día las Tecnologías de
la Información y la Comunicación está teniendo como consecuencia la
modernización y simplicación de las Administraciones Públicas
2
, dando lugar
a que la tramitación de los asuntos se realice por medio de aquellas tecnologías
y a través de la denominada Administración electrónica. Si bien ello simplica
y puede llegar a hacer más ágil y accesible la administración a los ciudadanos,
supone un gran reto para los archiveros, tanto por las dicultades que entraña
para la gestión de los documentos producidos por esta nueva forma de gestión
de las administraciones como para garantizar su conservación a largo plazo.
La estrategia seguida en España para la implantación y puesta en marcha
de una Administración electrónica se basa en cinco grandes aspectos:
1
Consultora de Gestión documental y Archivos. Miembro del Cuerpo Facultativo de Archiveros,
Bibliotecarios y Arqueólogos.
2
Ver además: Vázquez de Parga, Margarita, Los documentos electrónicos: Estándares para su creación
y gestión. Boletín de ANABAD, LIII (2003), Nº4, en el que se describe el grado de implantación de la
e-administración y se detallan los estándares aprobados en España a esa fecha.
350
Revista del Archivo General de la Nación
§Establecimiento de un nuevo marco jurídico. En primer lugar es
necesario llevar a cabo una revisión y actualización de la legislación y
normativa, estableciendo un nuevo y complejo marco jurídico basado
en un detallado corpus legal que conera, acepte y garantice el valor
legal, tanto de las actuaciones administrativas como de los documentos
resultantes, que son la prueba y base legal de los derechos y obligaciones
de las Administraciones y de los ciudadanos; sin este soporte legal tanto
las Administraciones como los ciudadanos quedarían en un limbo legal,
riesgo que todavía no está totalmente superado. Consecuentemente,
desde el año 1992 se han venido desarrollando, adaptando y actualizando
leyes, decretos reglamentos, normas y estándares que conforman todo
un corpus para adecuar el derecho y procedimientos administrativos al
entorno electrónico.
§Adecuación y simplicación del marco procedimental
administrativo:. Uno de los objetivos de la implantación de la
Administración electrónica es el dotar de mayor ecacia y eciencia a
las Administraciones Públicas, simplicando el entramado burocrático
que las rodea sin menoscabo de los derechos de los ciudadanos. Para
ello deberá realizarse un profundo análisis de los Procedimientos
administrativos, su simplicación y normalización, en aras de lograr
una administración más eciente, sencilla, accesible y transparente para
los ciudadanos, lo que redundará en benecio de la democracia del país.
La adaptación y simplicación de los procedimientos administrativos es
un proceso que se realiza a medida que se van implantando las aplicaciones
informáticas mediante las cuales se tramitan los procedimientos.
Por una parte se están normalizando procedimientos comunes a los
distintos niveles de administración, como son procedimientos de la
administración municipal, que en cada municipio se tramitaban de
acuerdo con procedimientos que, aunque similares, incorporaban
procesos dispares. Gracias a la normalización de los procedimientos
se puede avanzar con mayor rapidez en la informatización de dichos
procedimientos comunes.
§Adaptación de los principios y metodología archivísticos. Aunque la
mayoría de los principios archivísticos aceptados para la gestión de los
documentos físicos se mantienen válidos en el entorno de los documentos
electrónicos, es necesario analizar y reelaborar algunos de ellos, pues
las posibilidades, ventajas y condicionantes que presentan la tecnología
informática y los soportes documentales electrónicos exigen cambios
en algunos de los principios archivísticos comúnmente aceptados. Los
cambios van desde la posibilidad de reutilizar un mismo documento
en varios expedientes, la adaptación de los sistemas de clasicación de
los fondos documentales adaptado a las funciones que se desarrollan
351
más que al órgano competente, y la formación de los profesionales.
En este sentido, es fundamental que el archivista participe desde el
momento en que se diseñe el nuevo sistema de gestión administrativa
y que ya desde el momento en que se producen los documentos en
su fase de tramitación administrativa, se apliquen los criterios básicos
archivísticos de gestión del expediente, identicación y valoración de
series documentales, clasicación y asignación de metadatos.
§Denición del marco tecnológico: Las aplicaciones informáticas
utilizadas, tanto para la tramitación como para la gestión de
los documentos producidos, deben cumplir unos requisitos y
funcionalidades que garanticen que su gestión permitirá su conservación
a largo plazo manteniendo los principios de originalidad, autenticidad,
integridad y disponibilidad, manteniendo su valor legal y probatorio.
Al tiempo deberán permitir la interconexión y compatibilidad con otras
aplicaciones de tramitación y de archivo que permita la interoperabilidad
entre estas, lo que supone una de las grandes ventajas que proporciona
la administración electrónica.
§Establecimiento del marco organizativo: Las instituciones deberán
adaptar su organización y sus sistemas de gestión documental al nuevo
entorno, la reorganización del personal y su formación para adecuarla
a las nuevas responsabilidades que deba asumir, y en este aspecto es
en el que también consideramos fundamental la participación de los
archiveros desde el momento en que se diseñe el sistema de gestión
documental de la organización.
En España el proceso de modernización de las Administraciones Públicas
se inicia con el desarrollo de un nuevo marco jurídico que garantice el valor
administrativo de las acciones resultantes del proceso de simplicación
burocrática de las Administraciones Públicas y de la aplicación de las
tecnologías de la información y la comunicación a la actividad administrativa.
Este proceso se inicia con la aprobación de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre,
del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común
3
, en la que se sientan las bases fundamentales para
la incorporación de las técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas a
la actividad administrativa y a las relaciones de los ciudadanos con ellas, y
La gestión de documentos electrónicos: La experiencia en España
3
Ley 30/1992, de Régimen jurídico de las administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo
Común. BOE nº 285, de 27 de Noviembre, 1992. Aún cuando en el Artículo anteriormente mencionado
se hace un detallado repaso de la normativa legal desarrollada como consecuencia de esta Ley,
nos parece útil insistir aquí en su análisis aunque de forma menos pormenorizada para una mejor
comprensión del proceso seguido en nuestro país hasta llegar al momento actual de implantación de la
administración electrónica, y para que se pueda apreciar en toda su magnitud la importancia de adecuar
el marco jurídico por el que se rige la Administración al tiempo de acometer la implantación de las
tecnologías mencionadas al procedimiento administrativo.
352
Revista del Archivo General de la Nación
se sientan una serie de principios que deben cumplir los documentos y las
aplicaciones informáticas por medio de las cuales se tramitan los asuntos.
Esta Ley, actualizada y ampliada por la Ley 4/1999 de14 de enero
de 1999,
4
pretende ser un punto de inexión con respecto a la forma de
tramitación administrativa tradicional. Su objetivo era incorporar las TIC
como herramienta para modernizar, simplicar la Administración y reducir
la burocracia, enormemente pesada, apoyándose en el pleno aprovechamiento
de las TIC. Supone un avance fundamental en cuanto que por primera vez se
conere valor legal a las transacciones realizadas por medio de las tecnologías
de la información. Se equiparan los documentos electrónicos resultantes con
los documentos físicos, al tiempo que se fomenta la comunicación a distancia
de los ciudadanos con las administraciones y la interrelación de estas, con una
clara voluntad de cambiar radicalmente el modo de relación de los ciudadanos
con la Administración, y de contribuir a la transparencia de sus actuaciones.
Como resultado de la Ley, se ha desarrollado un conjunto normativo
legal y reglamentario que permita su aplicación y la implantación real de la
administración electrónica. Dada la enorme repercusión que esta nueva forma
de Administración tiene en la producción, formato y soporte de los documentos
electrónicos, en la forma en que deben producirse y gestionarse garantizando
el mantenimiento de su valor legal e informativo, y su conservación a largo
plazo, reseñamos a continuación aquellos puntos de la Ley y de la Normativa
derivada de esta, que tienen una mayor incidencia en la producción y gestión
de los documentos electrónicos resultantes.
Ley 30/1992 del Régimen Jurídico de las Administraciones y del
Procedimiento Administrativo Común
El Artículo 35 establece los requisitos que deben reunir las aplicaciones
informáticas utilizadas para la tramitación administrativa, que deberán
permitir la intercomunicación de las Administraciones en cuatro aspectos:
§Coordinación de los Registros de Entrada/ Salida de documentos.
§Compatibilidad de los sistemas informáticos mediante los cuales se
gestionen dichos Registros.
§Transmisión telemática de los documentos.
§Homologación de las aplicaciones informáticas y telemáticas,
especicando que “los programas y aplicaciones electrónicos,
informáticos y telemáticos que vayan a utilizarse...habrán de ser
previamente aprobados por el órgano competente, quien deberá
difundir públicamente sus características“. Esta competencia la
4
Ley 4 de 3 de enero, de modicación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. BOE núm. 12, de 14-1-1999.
353
asumió el “Consejo Superior de Informática”, actualmente “Consejo
Superior de Informática y para el impulso de la administración
electrónica” que realiza las labores de coordinación de las instituciones
de la Administración General del Estado (AGE) y de esta con las
Administraciones de las Comunidades Autónomas en el impulso de la
Administración Electrónica.
El Artículo 38 regula los Registros de Entrada y Salida de documentos
electrónicos introduciendo las novedades siguientes:
§Que los ciudadanos puedan dirigirse a la Administración desde los
Registros de cualquier órgano administrativo, independientemente del
tipo de administración a la que pertenezca, dando lugar al concepto de
ventanilla única.
§Dar solución a la interconexión de los Registros para poder redireccionar
la información y transmitir los documentos independientemente de
su soporte y de la ocina de Registro en que los presenten, lo que
implícitamente supone que los documentos puedan cambiar de soporte
al poder transmitirse vía Fax o en formato digital.
§Que los ciudadanos puedan presentar en los Registros documentos en
papel o en soporte electrónico validado mediante rma electrónica.
Es el Artículo 45 el que tiene una mayor repercusión en nuestra profesión
ya que:
§Favorece la sustitución del soporte papel de los documentos por el
soporte electrónico.
§Regula la utilización de las tecnologías de la información y de la
comunicación automatizada en la producción administrativa.
§como se dice en el preámbulo del Real Decreto 263/1996 de 16 de
febrero: “destaca como verdadera piedra angular del proceso de
incorporación y validación de dichas técnicas en la producción jurídica
de la Administración Pública, así como en sus relaciones con los
ciudadanos.”
En efecto, en su apartado 5, se establece que: “Los documentos emitidos por
las Administraciones, cualquiera que sea su soporte, por medios electrónicos,
informáticos o telemáticos...o los que estas emitan como copias de originales
almacenadas por estos mismos medios, gozarán de la validez y ecacia del
documento original, siempre que quede garantizada su autenticidad, integridad
y conservación, y, en su caso, la recepción por el interesado...”
Este Artículo supone una auténtica revolución en el ordenamiento jurídico
del procedimiento administrativo, y al mismo tiempo en los principios
La gestión de documentos electrónicos: La experiencia en España
354
Revista del Archivo General de la Nación
archivísticos al propugnar “una casi absoluta liberalización” en cuanto a
la incorporación de las tecnologías de la información y la comunicación a
la gestión administrativa, al reconocer pleno valor legal a los documentos
electrónicos, si bien no precisa los requisitos que deben cumplir estos
documentos para garantizar su valor legal y los derechos de los ciudadanos,
dejando para desarrollos normativos posteriores el precisar determinados
aspectos de la implementación de esta nueva forma de gestión, fundamentales
para la plena implantación de la administración electrónica.
Es en el Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero
5
en el que se desarrolla
el artículo anteriormente mencionado. En aquel se regula la utilización de
técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas en el ámbito de la AGE
y de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de estas,
estableciendo la base para el desarrollo de las especicaciones técnicas,
normas o estándares en cuanto a:
§La utilización de técnicas y medios en la actuación administrativa y
tramitación y terminación de procedimientos administrativos en soporte
informático.
§Programas y aplicaciones utilizados para el ejercicio de las potestades.
§Relaciones entre ciudadano y Administración.
§Emisión de documentos y copias.
Todas estas especicaciones tienen una clara incidencia en la esencia de la
archivística, que deberá formular las políticas y metodología para el tratamiento
y conservación a medio y largo plazo de estos documentos, como garantes de
la transparencia de la Administración y de los derechos y obligaciones de los
ciudadanos y como memoria para la Historia.
La necesidad de claricar los conceptos fundamentales de los documentos
se hace patente en el Artículo 3 de este Real Decreto, dedicado a denir los
conceptos fundamentales de la naturaleza de los documentos resultantes de la
nueva forma de gestión administrativa, como son:
§Soporte: Objeto sobre el cual o en el cual es posible grabar y recuperar
datos.
§Medio: Mecanismo, instalación, equipo o sistema de tratamiento de la
información que permite- utilizando técnicas electrónicas, informáticas
o telemáticas- producir, almacenar o transmitir documentos, datos e
informaciones.
5
Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero, por el que se regula la utilización de técnicas electrónicas,
informáticas y telemáticas para la Administración General del Estado. BOE nº 52, de 29 de Febrero
de 1996
355
§Aplicación: Programa o conjunto de programas cuyo objeto es
la resolución de un problema mediante el recurso a un sistema de
tratamiento de la información.
§Documento: Entidad identicada y estructurada que contiene texto,
grácos, sonidos, imágenes o cualquier otra clase de información,
que puede ser almacenada, editada, extraída e intercambiada entre
sistemas de tratamiento de la información o usuarios como una unidad
diferenciada.
Estos conceptos están totalmente interrelacionados, de forma que el
documento -esto es la información o datos del documento-, para ser leído,
requiere de una aplicación, un medio y un soporte.
La necesidad de garantizar la legalidad de las transacciones administrativas
electrónicas queda clara en el Artículo 4, que da vía libre a la utilización de
las TIC en las transacciones administrativas y determina la necesidad de
normalizar los soportes, los medios y las aplicaciones que se vayan a utilizar,
y de adoptar medidas precautorias con el objetivo de garantizar la legalidad
de la actuación de la AGE y de preservar los derechos de los ciudadanos. Para
ello se establece:
§La posibilidad de utilizar los soportes, medios y aplicaciones electrónicas,
informáticas y telemáticas en cualquier actuación administrativa y, en
particular, en el inicio, tramitación y terminación de los procedimientos
administrativos al presentar los documentos pertinentes en la Ocina de
Registro, para lo cual dichas ocinas deberán contar con las aplicaciones
informáticas de Registro adecuadas para admitir los documentos que
presente el ciudadano en soporte electrónico -si este fuera el medio
seleccionado para su presentación- durante la tramitación del acto
administrativo a que diera lugar, y en su terminación, esto es en su
resolución y la forma de noticarla al interesado.
§La necesidad de adoptar medidas técnicas y organizativas que
aseguren la autenticidad, condencialidad, integridad, disponibilidad y
conservación de la información siempre que se utilicen los soportes,
medios y aplicaciones electrónicas, informáticas y telemáticas, medidas
que deberán adecuarse al avance de la tecnología y ser proporcionales
a la naturaleza de los datos y de los tratamientos y los riesgos a los que
estén expuestos, lo que dará lugar a la normativa e implantación del uso
de la rma electrónica como medio de validación de los documentos
electrónicos.
6
La gestión de documentos electrónicos: La experiencia en España
6
Real Decreto Ley 14/1999 sobre rma electrónica; Ley 59/2003 de 19 de diciembre, de rma
electrónica, por la que se amplía y modica la anterior; Real Decreto 155372005, de 23 de diciembre,
por el que se regula la expedición del Documento Nacional de Identidad y sus certicados de rma
electrónica.
356
Revista del Archivo General de la Nación
§La necesidad de adoptar medidas que garanticen el control de utilización
y acceso a los datos, en consonancia con la Ley Orgánica de Protección
de Datos Personales
7
, la prevención de alteraciones o pérdidas de datos
e informaciones y la protección de los procesos informáticos frente a
posibles manipulaciones no autorizadas.
§La obligación de que los soportes, medios y aplicaciones utilizados
en el ámbito de la AGE en sus relaciones externas y cuando afecten
a derechos e intereses de los ciudadanos se adecuen a las normas
nacionales e internacionales vigentes.
El Capítulo segundo regula los requisitos que deberán cumplir los soportes,
medios y las aplicaciones electrónicas, informáticas y telemáticas para que
las transacciones administrativas realizadas por estos medios tengan validez,
estableciendo:
§Que los programas y aplicaciones utilizados para el tratamiento de
informaciones utilizadas para el ejercicio de las potestades en el ámbito
de la AGE, se aprueben y publiquen por el órgano competente de la
administración (Artículo 5).
§Para que sean válidos tanto los documentos resultantes como las
copias de documentos originales almacenados en medios o soportes
electrónicos, informáticos o telemáticos, deberán quedar acreditadas
su integridad, conservación y originalidad así como la identidad del
autor mediante la utilización de sistemas de identicación que solo
puedan ser utilizados por las personas que ostenten las competencias
o desempeñen las funciones correspondientes para la resolución de los
asuntos a los que hacen referencia. (Artículo 6)
§Garantizar la disponibilidad y accesibilidad a las comunicaciones que
se realicen a través de medios o aplicaciones informáticas, electrónicas
o telemáticas, mediante la compatibilidad de los sistemas utilizados
por el emisor y el recipiendario, así como la utilización de códigos,
formatos o diseños de registros establecidos por la AGE.
§Dotar de medidas de seguridad en los accesos que eviten la intercepción
o alteración de los datos y que identiquen de forma dedigna al
remitente y destinatario de la comunicación, y quede constancia de las
fechas de emisión y remisión.(Artículo 7)
En el Artículo 8 dedicado al almacenamiento de documentos, se
establece que “los documentos generados por la AGE que contengan actos
administrativos y hayan sido producidos mediante técnicas electrónicas,
7
Ley Orgánica 15/1999 de Protección de datos de carácter personal. BOE núm. 298 de 14 de Diciembre
de 1999
357
informáticas o telemáticas, podrán conservarse en el mismo formato en que
se originó o en otro cualquiera que asegure la identidad e integridad de la
información necesaria para reproducirlo”. Este Artículo acaba con el concepto
tradicional de documento original en el que se consideran inseparables los
datos del soporte, sin duda, al prever que será necesario el cambio de este para
garantizar la conservación a medio y largo plazo de estos documentos, debido
a la obsolescencia de la tecnología informática y de los soportes mismos. Y
con respecto a la conservación y seguridad en el acceso a los datos: “Los
medios utilizados para su almacenamiento deberán contar con las medidas
de seguridad que garanticen la integridad, autenticidad, calidad, protección y
conservación de los documentos almacenados, controlando la identicación
de los usuarios y el control de accesos”.
El Capítulo Tercero regula la forma en que deberá actuar la Administración
para la aprobación, publicación y homologación de las aplicaciones de
utilización común.
Así en su Artículo 9, se establece que para la aprobación de las aplicaciones
a utilizar en la AGE será preceptivo un informe técnico que dictamine acerca
de los siguientes puntos:
§Adecuación del funcionamiento de la aplicación a los requisitos y
trámites de los procedimientos.
§Seguridad de la aplicación en cuanto a la preservación de la
disponibilidad, condencialidad e integridad de los datos tratados por
la aplicación.
§Especicaciones técnicas sobre los medios, códigos y formatos de
acceso.
§Conservación de los soportes utilizados, estableciendo el concepto de
proporción entre la durabilidad de los soportes y el tiempo en que deben
mantenerse los datos en ellos incluidos, y coste. Como puede deducirse
de este artículo, la identicación y valoración de las series documentales
se hace esencial desde el momento de la producción administrativa de
los documentos, ya que desde ese momento deberá quedar determinado
el plazo de conservación de los aquellos en función de la durabilidad
de los soportes y el tiempo que deban mantenerse los datos en ellos
incluidos así como el coste de conservación.
El Artículo 11 establece la posibilidad de homologar las aplicaciones
informáticas que puedan ser utilizadas con carácter general por la AGE, para
lo que deberán cumplir los requisitos técnicos y funcionales establecidos por
el Consejo Superior de Informática.
La gestión de documentos electrónicos: La experiencia en España
358
Revista del Archivo General de la Nación
El Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero
8
, amplía el Decreto
anteriormente reseñado en dos capítulos dedicados a profundizar en la forma
de garantizar el valor legal de las transacciones electrónicas, para lo que se
regulan las noticaciones telemáticas, la sustitución de los certicados en
soporte papel por certicados en soporte electrónico, que producirán los
mismos efectos que los emitidos en papel. Para ello deberán contener los
datos objeto de certicación y la rma electrónica de la autoridad competente
para expedirlos. Regula también la forma de solicitar y emitir certicados por
vía telemática.Finalmente, añade a las atribuciones del Consejo Superior de
Informática “la aprobación y difusión de los criterios generales de seguridad,
normalización y conservación de las aplicaciones”
Posteriormente, la ORDEN PRE/1551/2003, de 10 de Junio
9
, desarrolla la
disposición nal primera del Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero, con el
objeto de establecer los requisitos de autenticidad, integridad, disponibilidad
y condencialidad de los dispositivos y aplicaciones de registro y noticación,
los protocolos y criterios técnicos a los que deben sujetarse y, las condiciones
que ha de reunir el órgano, organismo o entidad habilitada para la prestación
del servicio de dirección electrónica única así como las condiciones de la
prestación del servicio.
El apartado Segundo se dedica a la necesidad de adoptar medidas de
seguridad, organizativas y técnicas, de los dispositivos y aplicaciones de
registro, noticación y de la prestación del servicio de dirección electrónica
única, que se repiten a lo largo de toda la normativa precedente, estableciendo
que:
§A los dispositivos y aplicaciones de registro, noticación y de la
prestación del servicio de dirección electrónica única se aplicarán las
medidas de seguridad, conservación y normalización que se detallan
en los “Criterios de seguridad, normalización y conservación de las
aplicaciones utilizadas para el ejercicio de potestades”. Estos criterios
están aprobados por el Consejo Superior de Informática el impulso de la
Administración Electrónica, los que están accesibles en su sitio web.
10
§Para la denición de dichas medidas de seguridad, conservación y
normalización se deberá realizar previamente el análisis y gestión de
riesgos, de acuerdo con la metodología Magerit.
11
8
Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero, por el que se regulan los registros y las noticaciones
telemáticas, así como la utilización de medios telemáticos para la sustitución de la aportación de
certicados por los ciudadanos. BOE nº 51, de 28 de febrero de 2003
9
Orden PRE/1551/2003, de 10 de Junio, por la que se desarrolla la disposición nal primera del Real
Decreto 209/2003, de 21 de febrero, por el que se regulan....BOE nº 141, de 13 de junio de 2003
10
El documento puede consultarse en la dirección www.map.es/csi, en el apartado Documentos
11
Metodología para el Análisis y Gestión de Riesgos de los Sistemas de Información, versión 3, 2012,
elaborada por el Consejo Superior de Informática y para el impulso de la Administración Electrónica.
359
§Para garantizar la autenticidad de los dispositivos y aplicaciones de
registro y noticación, el apartado Tercero establece que solo se admitirá
la rma electrónica avanzada basada en un certicado reconocido que
cumpla la recomendación UIT X.509 versión 3 o superiores (ISO/IEC
9594-8 de 1997), de acuerdo con lo previsto en la legislación de rma
electrónica.
En cuanto a la integridad de los dispositivos y aplicaciones de registro y
noticación, el apartado Cuarto establece, entre otras, las siguientes medidas:
§Aplicación de técnicas de comprobación de la integridad de la
información, como rma electrónica (con los requisitos señalados en
el apartado tercero), funciones de resumen o hash, y en su caso, de
fechado electrónico.
§Procedimientos de copias de respaldo de cheros y bases de datos y de
protección y conservación de soportes de información
§Protección de los archivos de información destinados a los interesados
mediante atributos de solo lectura.
§Análisis periódico de los sistemas de información, de los accesos
a la información y a las aplicaciones, de los registros de eventos o
incidencias, de las operaciones, así como de los recursos utilizados.
§Establecimiento de procedimientos para evitar la instalación de
software no autorizado, el borrado accidental o no autorizado de datos
y los accesos no autorizados.
El apartado Quinto establece los requisitos de disponibilidad de los
dispositivos y aplicaciones de registro y noticación, que deberán quedar a
disposición de los ciudadanos en el portal de cada organismo noticador, para
que pueda proceder a la lectura de las noticaciones y vericar la autenticidad
del organismo que notica, debiendo estar disponible el servicio 24 horas los
7 días de la semana.
En el apartado Sexto se establecen los requisitos de condencialidad de
los dispositivos y aplicaciones de registro y de noticación para lo que se
establecerán medidas de seguridad física de control de accesos, protección de
los soportes de información y copias de respaldo y utilización de sistemas de
cifrado en las noticaciones para garantizar la condencialidad de los datos
de carácter personal.
En el apartado Séptimo se establecen los protocolos y criterios técnicos de
los dispositivos y aplicaciones de registro y noticaciones:
La gestión de documentos electrónicos: La experiencia en España
360
Revista del Archivo General de la Nación
§La sincronización de la fecha y la hora de los servicios de registro
telemático y de noticación telemática se realizará con el Real Instituto
y Observatorio de la Armada, de conformidad con lo previsto sobre la
hora legal en el Real Decreto 1308/1992, de 23 de octubre, y según las
condiciones técnicas y protocolos que el citado Organismo establezca.
§El registro telemático y el servicio de noticación telemática deberán
cumplir los requerimientos en materia de accesibilidad establecidos por
la Iniciativa para una Web Accesible (WAI) del Consorcio World Wide
Web y en particular las especicaciones de la Recomendación de 5 de
mayo de 1999 sobre Pautas de Accesibilidad del Contenido en la Web,
versión 1.0, en su nivel AA.
§El acceso del ciudadano a través de Internet a las noticaciones
telemáticas y a los registros telemáticos se realizará mediante un
navegador web que cumpla la especicación W3C HTML.4.01 o
superior.
§El protocolo para la comunicación entre el navegador web del interesado
y el servidor de la Administración será http 1.0, o superior.
§Los servicios de registro y de noticación telemática deberán poder
utilizar en su canal de comunicaciones con los interesados cifrados
simétricos de, al menos, 128 bits.
Estos criterios y protocolos se mencionan aquí para que se vea el nivel de
detalle que es necesario alcanzar para garantizar el correcto funcionamiento
de un órgano de la Administración como es el Registro de Entrada y Salida de
documentos para garantizar los derechos de los ciudadanos.
Esta normativa legal se complementa con una serie de Reales Decretos,
Órdenes y Resoluciones que profundizan en la aplicación de las tecnologías
informáticas y telemáticas en la relación de los ciudadanos con las
administraciones, especialmente en lo relativo al ámbito scal.
Otro hito fundamental en el ámbito legal para la implantación de la
administración electrónica es la Ley11/2007 de 22 de junio del acceso
electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos
12
, ya que supone un
impulso denitivo a la administración electrónica, y en la que la voluntad del
Gobierno de avanzar en esta rama, pasa a ser un derecho de los ciudadanos, lo
que supone un cambio conceptual fundamental.
Son nes de la presente Ley:
12
Ley 11/2007 de 22 de junio, del acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.
BOE-A-12352, 23-06-07
361
1. Facilitar el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes por
medios electrónicos.
2. Facilitar el acceso por medios electrónicos de los ciudadanos a la
información y al procedimiento administrativo, con especial atención a
la eliminación de las barreras que limiten dicho acceso.
3. Crear las condiciones de conanza en el uso de los medios electrónicos,
estableciendo las medidas necesarias para la preservación de la integridad
de los derechos fundamentales, y en especial los relacionados con la
intimidad y la protección de datos de carácter personal por medio de la
garantía de la seguridad de los sistemas, los datos, las comunicaciones,
y los servicios electrónicos.
4. Promover la proximidad con el ciudadano y la transparencia
administrativa, así como la mejora continuada en la consecución del
interés general.
5. Contribuir a la mejora del funcionamiento interno de las Administraciones
Públicas, incrementando la ecacia y la eciencia de las mismas
mediante el uso de las tecnologías de la información, con las debidas
garantías legales en la realización de sus funciones.
6. Simplicar los procedimientos administrativos y proporcionar
oportunidades de participación y mayor transparencia con las debidas
garantías legales.
7. Contribuir al desarrollo de la sociedad de la información en el ámbito de
las Administraciones Públicas.
Los puntos más destacables de la Ley son:
§El derecho de los ciudadanos a acceder a todos los servicios públicos de
forma electrónica, desde cualquier lugar, en cualquier momento.
§No tendrán que aportar datos o documentación que ya está en poder
de las administraciones, estando estas obligadas a compartir entre sí
dichos datos, lo que exigirá la organización correcta de los archivos
tanto físicos como electrónicos de las ocinas de Registro y de gestión
de los asuntos.
§La sede electrónica tiene la misma garantía jurídica que una ocina.
§Los ciudadanos pueden conocer por vía telemática el estado de
tramitación de los procedimientos en los que sean interesados.
§El DNI electrónico es una forma de identicación y rma electrónica
válida en cualquier trámite.
§En los registros electrónicos se pueden presentar documentos en formato
digital, con la misma validez jurídica que en una ocina de registro.
§Las distintas administraciones públicas deben reutilizar y compartir
aplicaciones y sistemas desarrollados por otras.
La gestión de documentos electrónicos: La experiencia en España
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Revista del Archivo General de la Nación
§Las administraciones tienen la obligación de hacer estos derechos
efectivos desde diciembre de 2009
El Capítulo Cuarto, sobre los documentos y archivos electrónicos, es de
especial relevancia para el ámbito archivístico, ya que en él se establecen
las condiciones para reconocer la validez de los documentos electrónicos,
regulando los sistemas de identicación y de rma electrónica admitidos,
tanto a los ciudadanos para su identicación como a los responsables de
los servicios de las Administraciones públicas. Se regula todo el sistema de
copias electrónicas, ya sean las realizadas a partir de documentos emitidos
originariamente en papel, como las copias de documentos que ya estuvieran
en soporte electrónico y las condiciones para realizar en soporte papel copia
de originales emitidos por medios electrónicos o viceversa.
En su Artículo 29 establece los principios para que los documentos
administrativos electrónicos tengan valor legal:
1. Las Administraciones Públicas podrán emitir válidamente por medios
electrónicos los documentos administrativos siempre que incorporen
una o varias rmas electrónicas que cumplan los criterios establecidos
en la Ley.
2. Los documentos administrativos incluirán la referencia temporal que
se garantizará a través de medios electrónicos cuando la naturaleza del
documento así lo requiera.
3. La Administración General del Estado, en su relación de prestadores
de servicios de certicación electrónica, especicará aquellos que con
carácter general estén admitidos para prestar servicios de sellado de
tiempo.
El Artículo 30 regula otro aspecto fundamental como es el de las copias
electrónicas de documentos.
1. Las copias realizadas por medios electrónicos de documentos
electrónicos emitidos por el propio interesado o por las Administraciones
Públicas, manteniéndose o no el formato original, tendrán
inmediatamente la consideración de copias auténticas con la ecacia
prevista en el ordenamiento administrativo, siempre que el documento
electrónico original se encuentre en poder de la Administración, y que
la información de rma electrónica y, en su caso, de sellado de tiempo
permitan comprobar la coincidencia con dicho documento.
2. Las copias realizadas por las Administraciones Públicas, utilizando
medios electrónicos, de documentos emitidos originalmente por las
363
Administraciones Públicas en soporte papel tendrán la consideración
de copias auténticas siempre que se cumplan los requerimientos y
actuaciones previstas en el artículo 46 de la Ley 30/1992, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.
3. Las Administraciones Públicas podrán obtener imágenes electrónicas
de los documentos privados aportados por los ciudadanos, con su
misma validez y ecacia, a través de procesos de digitalización que
garanticen su autenticidad, integridad y la conservación del documento
imagen, de lo que se dejará constancia. Esta obtención podrá hacerse de
forma automatizada, mediante el correspondiente sello electrónico.
4. En los supuestos de documentos emitidos originalmente en soporte
papel de los que se hayan efectuado copias electrónicas de acuerdo
con lo dispuesto en este artículo, podrá procederse a la destrucción
de los originales en los términos y con las condiciones que por cada
Administración Pública se establezcan.
5. Las copias realizadas en soporte papel de documentos públicos
administrativos emitidos por medios electrónicos y rmados
electrónicamente tendrán la consideración de copias auténticas siempre
que incluyan la impresión de un código generado electrónicamente u
otros sistemas de vericación que permitan contrastar su autenticidad
mediante el acceso a los archivos electrónicos de la Administración
Pública, órgano o entidad emisora.
El Artículo 31 está dedicado al Archivo electrónico de los documentos,
estableciendo que:
Podrán almacenarse por medios electrónicos todos los documentos
utilizados en las actuaciones administrativas.
1. Los documentos electrónicos que contengan actos administrativos que
afecten a derechos o intereses de los particulares deberán conservarse en
soportes de esta naturaleza, ya sea en el mismo formato a partir del que
se originó el documento o en otro cualquiera que asegure la identidad e
integridad de la información necesaria para reproducirlo. Se asegurará
en todo caso la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y
soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones.
3. Los medios o soportes en que se almacenen los documentos, deberán
contar con medidas de seguridad que garanticen la integridad,
autenticidad, condencialidad, calidad, protección y conservación de
los documentos almacenados. En particular, asegurarán la identicación
de los usuarios y el control de accesos, así como el cumplimiento de las
garantías previstas en la legislación de protección de datos.
La gestión de documentos electrónicos: La experiencia en España
364
Revista del Archivo General de la Nación
El Artículo 32 regula el Expediente electrónico.
1. El expediente electrónico es el conjunto de documentos electrónicos
correspondientes a un procedimiento administrativo, cualquiera que sea
el tipo de información que contengan.
2. El foliado de los expedientes electrónicos se llevará a cabo mediante
un índice electrónico rmado por la Administración, órgano o entidad
actuante, según proceda. Este índice garantizará la integridad del
expediente electrónico y permitirá su recuperación siempre que sea
preciso, siendo admisible que un mismo documento forme parte de
distintos expedientes electrónicos.
3. La remisión de expedientes podrá ser sustituida a todos los efectos
legales por la puesta a disposición del expediente electrónico, teniendo
el interesado derecho a obtener copia del mismo.
El Título Cuarto está dedicado a la Cooperación entre Administraciones
para el impulso de la administración electrónica. En él se establecen el órgano
de cooperación en esta materia de la Administración General del Estado con
los de las Comunidades Autónomas y con la Administración Local, y se
determinan los principios para garantizar la interoperabilidad de sistemas de
información así como las bases para impulsar la reutilización de aplicaciones
y transferencia de tecnologías entre Administraciones.
Dos años más tarde se continúa avanzando en el desarrollo del marco
normativo con la aprobación del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre,
por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso
electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.
13
Este Real Decreto está dedicado a establecer los criterios por los que
deberá regirse la realización de determinados aspectos de la Ley de forma
que tengan validez administrativa y legal, especialmente en lo referente
a las sedes electrónicas y a los mecanismos de validación mediante rma
electrónica de los documentos, así como los tipos de rma aceptados por las
Administraciones Públicas.
De especial relevancia para el tema que nos ocupa es la regulación relativa
a la gestión de la información electrónica aportada por los particulares y a
los requisitos mínimos que deben cumplir los documentos electrónicos,
previéndose las condiciones mínimas para que su utilización no afecte al
desarrollo de las funciones administrativas.
13
Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de
22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. BOE 18 de noviembre
de 2009
365
Así el Artículo 41, dedicado a las características del documento electrónico
establece que:
1. Los documentos electrónicos deberán cumplir los siguientes requisitos
para su validez:
a) Contener información de cualquier naturaleza.
b) Estar archivada la información en un soporte electrónico según un
formato determinado y susceptible de identicación y tratamiento
diferenciado.
c) Disponer de los datos de identicación que permitan su individualización,
sin perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico.
2. Los documentos administrativos electrónicos deberán, además de
cumplir las anteriores condiciones, haber sido expedidos y rmados
electrónicamente mediante los sistemas de rma previstos en los
artículos 18 y 19 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, y ajustarse a los
requisitos de validez previstos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
El Artículo 42, regula la incorporación de metadatos a los documentos
electrónicos para garantizar su identicación y permitir su recuperación,
así como su valor administrativo, legal e informativo, entendiendo como
metadato cualquier tipo de información en forma electrónica asociada a los
documentos electrónicos, de carácter instrumental e independiente de su
contenido, destinada al conocimiento inmediato y automatizable de alguna de
sus características, con la nalidad de garantizar la disponibilidad, el acceso,
la conservación y la interoperabilidad del propio documento.
Es de destacar la importancia que se conere a la asignación de metadatos
a los documentos, estableciendo que:
1. Los documentos electrónicos susceptibles de ser integrados en un
expediente electrónico deberán tener asociados metadatos que permitan
su contextualización en el marco del órgano u organismo, la función y el
procedimiento administrativo al que corresponde. Además, se asociará
a los documentos electrónicos la información relativa a la rma del
documento así como la referencia temporal de los mismos, en la forma
regulada en el presente real decreto.
2. La asociación de metadatos a los documentos electrónicos aportados por
los ciudadanos o emitidos por la Administración General del Estado o
sus organismos públicos será, en todo caso, realizada por el órgano u
organismo actuante, en la forma que en cada caso se determine.
3. Los metadatos mínimos obligatorios asociados a los documentos
electrónicos, así como la asociación de los datos de rma o de referencia
La gestión de documentos electrónicos: La experiencia en España
366
Revista del Archivo General de la Nación
temporal de los mismos, se especicarán en el Esquema Nacional de
Interoperabilidad.
4. Una vez asociados los metadatos a un documento electrónico, no
podrán ser modicados en ninguna fase posterior del procedimiento
administrativo, excepto cuando sea necesario para:
a) La subsanación de errores u omisiones en los metadatos inicialmente
asociados.
b) Su actualización de acuerdo con el Esquema Nacional de
Interoperabilidad.
La modicación de los metadatos deberá ser realizada por el órgano
competente conforme a la normativa de organización especíca, o de
forma automatizada conforme a las normas que se establezcan al efecto.
5. Independientemente de los metadatos mínimos obligatorios a que se
reere el apartado 3, los distintos órganos u organismos podrán asociar
a los documentos electrónicos metadatos de carácter complementario
para las necesidades de catalogación especícas de su respectivo ámbito
de gestión, realizando su inserción de acuerdo con las especicaciones
que establezca al respecto el Esquema Nacional de Interoperabilidad.
Los metadatos complementarios podrán ser modicados si se considera
necesario por el órgano responsable.
El Artículo 43 regula las copias electrónicas de los documentos
electrónicos realizadas por la Administración General del Estado y sus
organismos públicos.
1. Las copias electrónicas generadas que, por ser idénticas al documento
electrónico original, no comportan cambio de formato ni de contenido,
tendrán la ecacia jurídica de documento electrónico original.
2. En caso de cambio del formato original, para que una copia electrónica
de un documento electrónico tenga la condición de copia auténtica,
deberán cumplirse los siguientes requisitos:
a) Que el documento electrónico original, que debe conservarse en todo
caso, se encuentre en poder de la Administración.
b) Que la copia sea obtenida conforme a las normas de competencia
y procedimiento que en cada caso se aprueben, incluidas las de
obtención automatizada.
c) Que incluya su carácter de copia entre los metadatos asociados.
d) Que sea autorizada mediante rma electrónica conforme a los
sistemas recogidos en los artículos 18 y 19 de la Ley 11/2007, de
22 de junio.
367
3. Se podrán generar copias electrónicas auténticas a partir de otras
copias electrónicas auténticas, siempre que se observen los requisitos
establecidos en los apartados anteriores.
4. Los órganos emisores de los documentos administrativos electrónicos
o receptores de los documentos privados electrónicos, o los archivos
que reciban los mismos, están obligados a la conservación de los
documentos originales, aunque se hubiere procedido a su copiado
conforme a lo establecido en el presente artículo sin perjuicio de lo
previsto en el artículo 52.
5. Será considerada copia electrónica auténtica de documentos electrónicos
presentados conforme a sistemas normalizados o formularios:
a) La obtenida conforme a lo señalado en los apartados anteriores de
este artículo.
b) El documento electrónico, autenticado con la rma electrónica del
órgano u organismo destinatario, resultado de integrar el contenido
variable rmado y remitido por el ciudadano en el formulario
correspondiente empleado en la presentación.
El Artículo 44 regula las copias electrónicas de documentos en soporte no
electrónico, estableciendo:
1. Las copias electrónicas de los documentos en soporte papel o en otro
soporte susceptible de digitalización realizadas por la Administración
General del Estado y sus organismos públicos vinculados o dependientes,
ya se trate de documentos emitidos por la Administración o documentos
privados aportados por los ciudadanos, se realizarán de acuerdo con lo
regulado en el presente artículo.
2. A los efectos de lo regulado en este real decreto, se dene como «imagen
electrónica» el resultado de aplicar un proceso de digitalización a un
documento en soporte papel o en otro soporte que permita la obtención
el de dicha imagen. Se entiende por «digitalización» el proceso
tecnológico que permite convertir un documento en soporte papel o en
otro soporte no electrónico en un chero electrónico que contiene la
imagen codicada, el e íntegra, del documento.
3. Cuando sean realizadas por la Administración, las imágenes electrónicas
tendrán la naturaleza de copias electrónicas auténticas con el alcance
y efectos previstos en el artículo 46 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, siempre que se cumplan los siguientes requisitos:
a) Que el documento copiado sea un original o una copia auténtica.
b) Que la copia electrónica sea autorizada mediante rma electrónica
La gestión de documentos electrónicos: La experiencia en España
368
Revista del Archivo General de la Nación
utilizando los sistemas recogidos en los artículos 18 y 19 de la Ley
11/2007, de 22 de junio.
c) Que las imágenes electrónicas estén codicadas conforme a alguno
de los formatos y con los niveles de calidad y condiciones técnicas
especicados en el Esquema Nacional de Interoperabilidad.
d) Que la copia electrónica incluya su carácter de copia entre los
metadatos asociados.
e) Que la copia sea obtenida conforme a las normas de competencia
y procedimiento que en cada caso se aprueben, incluidas las de
obtención automatizada.
4. No será necesaria la intervención del órgano administrativo depositario
del documento administrativo original para la obtención de copias
electrónicas auténticas, cuando las imágenes electrónicas sean obtenidas
a partir de copias auténticas en papel emitidas cumpliendo los requisitos
del artículo 46 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
El Artículo 45 regula las copias en papel de los documentos públicos
administrativos electrónicos realizadas por la Administración General del
Estado y sus organismos públicos vinculados o dependientes. Para que
las copias emitidas en papel de los documentos públicos administrativos
electrónicos tengan la consideración de copias auténticas deberán cumplirse
los siguientes requisitos:
a) Que el documento electrónico copiado sea un documento original o
una copia electrónica auténtica del documento electrónico o en soporte
papel original, emitidos conforme a lo previsto en el presente real
decreto.
b) La impresión en el mismo documento de un código generado
electrónicamente u otro sistema de vericación, con indicación de
que el mismo permite contrastar la autenticidad de la copia mediante
el acceso a los archivos electrónicos del órgano u organismo público
emisor.
c) Que la copia sea obtenida conforme a las normas de competencia y
procedimiento que en cada caso se aprueben incluidas las de obtención
automatizada.
El Artículo 46 regula la destrucción de documentos en soporte no
electrónico.
1. Los documentos originales y las copias auténticas en papel o cualquier
otro soporte no electrónico admitido por la ley como prueba, de los que
369
se hayan generado copias electrónicas auténticas, podrán destruirse en
los términos y condiciones que se determinen en las correspondientes
Resoluciones si se cumplen los siguientes requisitos:
a) La destrucción requerirá una resolución adoptada por el órgano
responsable del procedimiento o, en su caso, por el órgano responsable
de la custodia de los documentos, previo el oportuno expediente de
eliminación, en el que se determinen la naturaleza especíca de
los documentos susceptibles de destrucción, los procedimientos
administrativos afectados, las condiciones y garantías del proceso
de destrucción, y la especicación de las personas u órganos
responsables del proceso.
Las resoluciones que aprueben los procesos de destrucción regulados
en el artículo 30.4 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, requerirán
informe previo de la respectiva Comisión Superior Calicadora de
Documentos Administrativos, sin que, en su conjunto, este trámite de
informe pueda ser superior a tres meses. Una vez superado este plazo
sin pronunciamiento expreso de ambos órganos, podrá resolverse el
expediente de eliminación y procederse a la destrucción.
b) Que no se trate de documentos con valor histórico, artístico o de otro
carácter relevante que aconseje su conservación y protección, o en el
que guren rmas u otras expresiones manuscritas o mecánicas que
coneran al documento un valor especial.
2. Se deberá incorporar al expediente de eliminación un análisis de los
riesgos relativos al supuesto de destrucción de que se trate, con mención
explícita de las garantías de conservación de las copias electrónicas y
del cumplimiento de las condiciones de seguridad que, en relación con
la conservación y archivo de los documentos electrónicos, establezca el
Esquema Nacional de Seguridad.
3. La destrucción de cualquier tipo de documento diferente de los previstos
en los apartados anteriores, se regirá por lo previsto en el Real Decreto
1164/2002, de 8 de noviembre, por el que se regula la conservación del
patrimonio documental con valor histórico, el control de la eliminación
de otros documentos de la Administración General del Estado y sus
organismos públicos y la conservación de documentos administrativos
en soporte distinto al original.
14
Resulta novedosa la posibilidad de cambio de soporte del documento con el
n de facilitar la gestión de los expedientes, ya que el órgano encargado de la
La gestión de documentos electrónicos: La experiencia en España
14
Real Decreto 1164/2002, de 8 de noviembre, por el que se regula la conservación del patrimonio
documental con valor histórico, el control de la eliminación de otros documentos de la Administración
General del Estado y sus organismos públicos y la conservación de documentos administrativos en
soporte distinto al original. BOE 274 de 15 de noviembre 2002
370
Revista del Archivo General de la Nación
tramitación del procedimiento puede elegir el tipo de soporte en el que deberá
tramitarse este, evitando la posibilidad de que el expediente quede fragmentado
al estar formado por documentos físicos y documentos electrónicos.
De gran relevancia para el avance de la administración electrónica son el
Real Decreto 3/2010 por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad,
cuyo objetivo es crear las condiciones de conanza en el uso de los medios
electrónicos, a través de medidas para garantizar la seguridad de los sistemas,
los datos, las comunicaciones, y los servicios electrónicos, que permita a
los ciudadanos y a las Administraciones públicas el ejercicio de derechos
y el cumplimiento de deberes a través de estos medios. Y el Real Decreto
4/2010, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad, cuyo
objetivo es facilitar la comunicación entre las Administraciones Públicas
y la interoperabilidad técnica, semántica y organizativa de los sistemas y
aplicaciones empleados por las Administraciones públicas, que permita
el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes a través del acceso
electrónico a los servicios públicos, al tiempo que redunde en benecio de la
ecacia y eciencia de éstos.
Destacamos aquí el capítulo X, dedicado a regular la Recuperación y
conservación del documento electrónico, y en el que se profundiza en los
requisitos que deben cumplir estos documentos en el momento en que se
producen, en la fase de producción administrativa, con el objetivo de garantizar
su recuperación y conservación, señalando la necesidad de adoptar medidas
organizativas y técnicas para lograrlo.
Los requisitos que se establecen son los principios básicos y metodológicos
aplicados por la archivística que tradicionalmente se aplicaban a la gestión de
los documentos físicos en su fase de vida nal, esto es, una vez que habían
sido transferidos a un archivo y que ahora se reconoce deben aplicarse desde
el momento de su producción durante todo su ciclo de vida, concepto este del
ciclo de vida que adquiere gran relevancia. En efecto, si estos requisitos son
fundamentales para la gestión de los documentos físicos, lo son aún más para
la de los documentos electrónicos, pues si no se controlan adecuadamente
desde el momento de su producción, será imposible controlarlos en su fase de
vidas posteriores.
En primer lugar se determina que deberán adoptarse medidas organizativas
y técnicas que incluyan:
a) La denición de una política de gestión de documentos que establezca
las normas y procedimientos especícos a aplicar en la formación y
gestión de los documentos y expedientes.
371
b) La inclusión en los expedientes de un índice electrónico, rmado por
el responsable del expediente, que garantice su integridad y permita su
recuperación.
c) La identicación única e inequívoca de cada documento, que permita
clasicarlo, recuperarlo y referirse al mismo con facilidad.
d) La asociación de los metadatos mínimos obligatorios, y en su caso
complementarios, asociados al documento electrónico, a lo largo de su
ciclo de vida, de acuerdo con el esquema de metadatos que se establezca.
e) La clasicación, de acuerdo con un plan adaptado a las funciones, tanto
generales como especícas, de cada una de las Administraciones públicas
y de las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de
aquellas. En este punto se determina que la clasicación debe seguir un
criterio funcional frente al criterio orgánico tradicional en la archivística.
f) El período de conservación de los documentos, establecido por las
comisiones calicadoras de documentos de acuerdo con las normas
administrativas y obligaciones jurídicas que resulten de aplicación en
cada caso.
g) Disponer de un sistema que facilite el acceso completo e inmediato a
los documentos a través de métodos de consulta en línea que permitan
la visualización de los documentos con todo el detalle de su contenido,
la recuperación exhaustiva y pertinente de los documentos, la copia
o descarga en línea en los formatos originales y la impresión a papel
de aquellos documentos que sean necesarios. El sistema permitirá la
consulta durante todo el período de conservación al menos de la rma
electrónica, incluido, en su caso, el sello de tiempo, y de los metadatos
asociados al documento. Este último punto implica que es necesario
utilizar sistemas de rma longeva.
h) La adopción de medidas para asegurar la conservación de los
documentos electrónicos a lo largo de su ciclo de vida, de forma que
se pueda asegurar su recuperación de acuerdo con el plazo mínimo de
conservación determinado por las normas administrativas y obligaciones
jurídicas, se garantice su conservación a largo plazo, se asegure su
valor probatorio y su abilidad como evidencia electrónica de las
actividades y procedimientos, así como la transparencia, la memoria
y la identicación de los órganos de las Administraciones públicas y
de las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de
aquellas que ejercen la competencia sobre el documento o expediente.
i) La coordinación horizontal entre el responsable de gestión de
documentos y los restantes servicios interesados en materia de archivos.
La gestión de documentos electrónicos: La experiencia en España
372
Revista del Archivo General de la Nación
j) Transferencia, en su caso, de los expedientes entre los diferentes
repositorios electrónicos a efectos de conservación, de acuerdo con lo
establecido en la legislación en materia de Archivos, de manera que se
pueda asegurar su conservación y recuperación a medio y largo plazo.
k) Si el resultado del procedimiento de evaluación documental así lo
establece, borrado de la información, o en su caso, destrucción física de
los soportes de acuerdo con la legislación que resulte de la aplicación
dejando registro de su eliminación.
l) La formación tecnológica del personal responsable de la ejecución y
del control de la gestión de documentos, como de su tratamiento y
conservación en archivos o repositorios electrónicos.
m) La documentación de los procedimientos que garanticen la
interoperabilidad a medio y largo plazo, así como las medidas de
identicación, recuperación, control y tratamiento de los documentos
electrónicos. Establece, así mismo, que para que la conservación
y recuperación de los documentos electrónicos sea efectiva, las
Administraciones públicas crearán repositorios electrónicos,
complementarios y equivalentes en cuanto a su función a los archivos
convencionales, destinados a cubrir el conjunto del ciclo de vida de los
documentos electrónicos. Este punto es importante para el colectivo
profesional, pues se reconoce por primera vez, de forma clara, la
necesidad de implicar a los archiveros en la gestión de los documentos
electrónicos a lo largo de todo su ciclo de vida. Hasta la aprobación de
esta norma existía ambigüedad acerca de si la responsabilidad sobre
estos documentos recaía en los archiveros o en los informáticos, con
inclinación hacia estos últimos.
También esta Norma Técnica establece una serie de medidas de seguridad
para garantizar la conservación y recuperación de los documentos electrónicos
a largo plazo, al tiempo que se preserve el derecho a la privacidad de las
personas. Estas medidas cubren los siguientes aspectos:
1. Conservación de los medios y soportes en los que se almacenen los
documentos.
2. Control de acceso a los documentos electrónicos que contengan datos
de carácter personal, de acuerdo con la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de
diciembre, de Protección de Datos y normativa de desarrollo.
3. Garantizar la integridad, autenticidad, condencialidad, disponibilidad,
trazabilidad, calidad, protección, recuperación y conservación física y
lógica de los documentos electrónicos, sus soportes y medios durante
los plazos que deban conservarse.
373
4. Con respecto a la conservación de la rma electrónica,
independientemente de una mayor profundización en un documento
dedicado a la Política de rma electrónica y de certicados, establece
el uso de formatos de rma longeva que preserven la conservación de
las rmas a lo largo del tiempo, añadiendo que cuando la rma y los
certicados no puedan garantizar la autenticidad y la evidencia de los
documentos electrónicos a lo largo del tiempo, estas les sobrevendrán
a través de su conservación y custodia en los repositorios y archivos
electrónicos, y de los metadatos de gestión de documentos y otros
metadatos vinculados que se denirán en un documento dedicado a la
Política de gestión de documentos.
Con respecto a los formatos de los documentos electrónicos establece:
1. Se conservará en el formato en que haya sido elaborado, enviado o
recibido, preferentemente en un formato correspondiente a un estándar
abierto que preserve a lo largo del tiempo la integridad del contenido
del documento, de la rma electrónica y de los metadatos que lo
acompañan.
2. Se elegirán formatos normalizados y perdurables para asegurar la
independencia de los datos de sus soportes.
3. Cuando exista riesgo de obsolescencia del formato o bien deje de
gurar entre los admitidos en el presente Esquema Nacional de
Interoperabilidad, se aplicarán procedimientos normalizados de copiado
auténtico de los documentos con cambio de formato, de etiquetado con
información del formato utilizado y, en su caso, de las migraciones o
conversiones de formatos.
Cada órgano o Entidad de Derecho Público establecerá sus mecanismos
de control para garantizar, de forma efectiva, el cumplimiento del Esquema
Nacional de Interoperabilidad.
Normas Técnicas de Interoperabilidad
15
Un hito más para la implantación de la Administración electrónica es la
publicación de todo un corpus de normas técnicas para la interoperabilidad,
que constituyen un gran avance al establecer los criterios a seguir para la
La gestión de documentos electrónicos: La experiencia en España
15
Normas Técnicas de Interoperabilidad. Portal de la Administración Electrónica, gob.es
374
Revista del Archivo General de la Nación
creación, validación, conservación y gestión de los documentos electrónicos y
en las que se desarrollan en detalle los criterios y principios establecidos en la
legislación a partir de la aprobación de la Ley 30/1992, y especialmente desde
la Ley 11/2007, entre las que destacamos las siguientes:
§De estructura y composición del documento y del expediente
electrónicos.
§De metadatos que deben incorporarse tanto en los documentos como en
los expedientes electrónicos.
§De tipos de rma y de certicados electrónicos aceptados para la
validación de documentos.
§De formatos aceptados para la conservación a largo plazo de los
documentos electrónicos.
§Normas para la digitalización de los documentos físicos manteniendo el
valor probatorio en sustitución del original físico.
§Del procedimiento de copiado auténtico y conversión de formatos.
§De política de gestión de los documentos electrónicos.
Las Normas son de obligado cumplimiento por las Administraciones
Públicas y desarrollan aspectos concretos de la interoperabilidad entre
las Administraciones Públicas y con los ciudadanos. Cada una de ellas se
complementa con la referencia de su publicación en el BOE (Boletín Ocial
del Estado, España), y una serie de documentos que versan sobre aspectos
concretos, del que destacamos una Guía de uso de la norma en la que explica
cómo debe aplicarse.
Las Normas Técnicas de Interoperabilidad publicadas hasta ahora pueden
consultarse en el Portal de la Administración electrónica del Gobierno
de España. De entre las normas técnicas de interoperabilidad publicadas,
incluimos una breve descripción de aquellas que inciden de forma más directa
en la metodología archivística.
Catálogo de estándares, en el que se establece un conjunto mínimo de
estándares que dan soporte al resto de Normas Técnicas de Interoperabilidad
que deben ser utilizados por las Administraciones Públicas, y para el que se
prevé su revisión y actualización a medida que evolucione la tecnología y
surjan nuevos estándares.
Documento electrónico, establece los componentes del documento
electrónico, que son: contenido, rma electrónica, metadatos mínimos
obligatorios y su formato, así como las condiciones para su intercambio y
reproducción. Incluye en un anexo la denición detallada de los metadatos
375
mínimos obligatorios, los esquemas XML para intercambio de documentos y
la información básica de rma de documentos electrónicos.
Dada la relevancia concedida a los metadatos reproducimos, a continuación,
el cuadro de metadatos mínimos denidos en la norma.
Metadatos mínimos obligatorios del documento electrónico
Metadato
Descripción/Condiciones de
uso
¿Repetible?
1
Tipo Esquema de valores
Versión N11
Identicador normalizado de la
versión de la Norma Técnica de
Interoperabilidad de Documento
electrónico conforme a la cual
se estructura el documento
electrónico.
1 URI
http://administracionelectronica.gob.es/ENI/XSD/
v1.0/documento-e
Identicador
Identicador normalizado del
documento.
1
Cadena de
caracteres
ES_ <Órgano>_<AAAA>_<ID especíco>
2
Ejemplo: ES E00010207 2010
MPR000000000000000000000010207
Órgano
Identicador normalizado de
la administración generadora
del documento o que realiza la
captura del mismo.
1:N
Cadena de
caracteres
Código alfanumérico único para cada órgano/
unidad/ocina extraído del Directorio Común
gestionado por el Ministerio de Política Territorial
y Administración Pública.
Fecha de
captura
Fecha de alta del documento en
el sistema de gestión documental.
1 Fecha/hora Formato: AAAAMMDD T HH:MM:SS <ISO 8601>
Origen
Indica si el contenido del
documento fue creado por
un ciudadano o por una
administración.
1 Lógico ‘0’ = Ciudadano ‘1’ = Administración
Estado de
elaboración
Indica la naturaleza del
documento. Si es copia, este
metadato indica también si se
ha realizado una digitalización
o conversión de formato en el
proceso de generación.
1
Cadena de
caracteres
– Original (Ley 11/2007 Ad. 30).
– Copia electrónica auténtica con cambio de
formato (Ley 11/2007Art.30.1).
– Copia electrónica auténtica de documento
papel (Ley 11/2007 Art.30.2 y 30.3).
– Copia electrónica parcial auténtica. Otros.
Nombre de
formato
Formato lógico del chero
de contenido del documento
electrónico.
1
Cadena de
caracteres
Valor extraído de la lista de formatos admitidos
para cheros denidos en la Norma Técnica de
Interoperabilidad de Catálogo de estándares.
Documentos de decisión:
– Resolución.
– Acuerdo.
– Contrato.
– Convenio.
– Declaración.
Documentos de transmisión:
– Comunicación.
– Noticación.
– Publicación.
– Acuse de recibo.
Tipo
documental
Descripción del tipo documental
del documento.
1
Cadena de
caracteres
Documentos de constancia:
– Acta.
– Certicado.
La gestión de documentos electrónicos: La experiencia en España
376
Revista del Archivo General de la Nación
– Diligencia.
Documentos de juicio:
– Informe.
Documentos de ciudadano:
– Solicitud.
– Denuncia.
– Alegación.
– Recursos.
– Comunicación ciudadano.
– Factura.
– Otros incautados.
Otros.
Tipo de rma
Indica el tipo de rma que avala el
documento.
En caso de rma con certicado,
indica el formato de la rma.
1:N
Cadena de
caracteres
– CSV
– Formatos de rma electrónica de documentos
electrónicos denidos en la Norma Técnica
de Interoperabilidad de Política de rma y
certicados de la Administración.
Si «Tipo de rma» = CSV
Valor CSV Valor del CSV. 1:N
Cadena de
caracteres
NIA
Denición
generación
CSV
Referencia a la Orden,
Resolución o documento que
dene la creación del CSV
correspondiente.
1:N
Cadena de
caracteres
Si AGE:
Referencia BOE:BOE A YYYY-XXXXX
En otro caso, referencia correspondiente.
Si «Estado de elaboración» =
– Copia electrónica auténtica con cambio de formato (Ley 11/2007Art.30.1).
– Copia electrónica parcial auténtica.
Identicador
de
documento
origen
Identicador normalizado
del documento origen al que
corresponde la copia.
1
Cadena de
caracteres
Si el documento origen es un documento
electrónico:
ES_<Órgano>_<AAAA>_<ID especíco>
Ejemplo: ES–E00010207–2010
MPR000000000000000000000010207
Expediente electrónico: la norma establece la estructura de los expedientes
electrónicos, que incluye los componentes reseñados a continuación, así como
las especicaciones para los servicios de remisión y puesta a disposición.
Incluye en anexo la denición detallada de los metadatos mínimos obligatorios
y los esquemas XML para el intercambio de expedientes electrónicos.
Los componentes de un expediente electrónico son:
a) Documentos electrónicos, que cumplirán las características de estructura
y formato establecidas en la Norma Técnica de Interoperabilidad de
Documento electrónico, mencionados anteriormente.
Los documentos electrónicos podrán incluirse en un expediente
electrónico bien directamente como elementos independientes,
bien dentro de una carpeta, entendida esta como una agrupación de
documentos electrónicos creada por un motivo funcional, o bien como
parte de otro expediente anidado en el primero.
377
b) Índice electrónico, que garantizará la integridad del expediente
electrónico y permitirá su recuperación siempre que sea preciso.
El índice electrónico recogerá el conjunto de documentos electrónicos
asociados al expediente en un momento dado y, si es el caso, su
disposición en carpetas o expedientes.
c) Firma del índice electrónico por la Administración, órgano o entidad
actuante de acuerdo con la normativa aplicable.
d) Metadatos del expediente electrónico.
Metadatos mínimos obligatorios de expedientes electrónicos
Metadato
Descripción/Condiciones de
uso
¿Repetible?1
F
1
Tipo Esquema de valores
Versión NTI
Identicador normalizado de la
versión de la Norma Técnica de
Interoperabilidad de Expediente
electrónico conforme a la cual se
estructura el expediente.
1 URI
http://administracionelectronica.gob.es/ENI/
XSD/v1.0/expediente-e
Identicador
Identicador normalizado del
expediente.
1
Cadena de
caracteres
ES <órganoUU><AAAA> EXP <ID
especico>2F
2
Ejemplo: ES_E00010207_2010_EXP_
MPR000000000000000000000010207
Órgano
Identicador normalizado de la
administración responsable de la
tramitación del procedimiento
1:N
Cadena de
caracteres
Código alfanumérico único para cada órgano/
unidad/ocina extraído del Directorio Común
gestionado por el Ministerio de Política
Territorial y Administración Pública.
UEjemploU: E00003901
Fecha
Apertura
Expediente
Fecha de apertura del expediente 1 Fecha/hora
Formato: AAAAMMDD T HH:MM:SS
<ISO 8601>
Clasicación
Procedimiento administrativo con
el que se relaciona el expediente
1
Cadena de
caracteres
Esquema de valores normalizado según el
Sistema de Información Administrativa (SIA).
Si el procedimiento no se encuentra en SIA:
<órgano >_PRO_<ID_PRO_especico>3F
3
Estado
Estado del expediente en el
momento de intercambio.
1
Cadena de
caracteres
– Abierto
– Cerrado
– Índice para remisión cerrado.
Interesado Identicador del interesado. 0:N
Cadena de
caracteres
a) Si ciudadano o persona jurídica: DNI, NIE,
NIF o similar.
b) Si administración: <ÓrganoUU>
Tipo de rma
Indica el tipo de rma del índice
del expediente
1:N
Cadena de
caracteres
– CSV’
– Formatos de rma electrónica de
documentos electrónicos denidos en
la Norma Técnica de Interoperabilidad
de Política de rma y certicados de la
Administración.
Si “Tipo de rma” = CSV
Valor CSV Valor del CSV. 1:N
Cadena de
caracteres
N/A
Denición
generación
CSV
Referencia a la Orden,
Resolución o documento que
dene la creación del CSV
correspondiente.
1:N
Cadena de
caracteres
Si AGE:
Referencia BOE:BOE-A-YYYY-XXXXX
En otro caso, referencia correspondiente.
La gestión de documentos electrónicos: La experiencia en España
378
Revista del Archivo General de la Nación
Política de gestión de documentos electrónicos: se sigue de forma el
la Norma ISO 15489
16
. Esta establece los conceptos relativos al desarrollo de
políticas de gestión de documentos electrónicos, identica los procesos que
deben realizarse para la gestión de documentos en el marco de la administración
electrónica y establece los principios necesarios para el desarrollo y aplicación
de políticas de gestión de documentos electrónicos por parte de todos los
órganos de la Administración y Entidades de Derecho Público vinculadas o
dependientes de aquella.
Los principios básicos de la política de gestión de documentos electrónicos
son:
1. Se integrará en el marco general de gestión de documentos y en el
contexto de cada organización junto al resto de políticas implantadas
para el desempeño de sus actividades.
2. Aplicará los criterios, métodos de trabajo y de conducta generalmente
reconocidos, así como los estándares y buenas prácticas nacionales e
internacionales aplicables para la gestión documental atendiendo a lo
establecido en la Norma Técnica de Interoperabilidad de Catálogo de
estándares.
Los actores involucrados en la denición, aprobación e implantación de la
política de gestión de documentos electrónicos en una organización, serán, al
menos, los siguientes:
1. La alta dirección que aprobará e impulsará la política.
2. Los responsables de procesos de gestión que serán responsables de
aplicar la política en el marco de los procesos de gestión a su cargo.
3. El personal responsable de la planicación, implantación y administración
del programa de tratamiento de documentos y sus operaciones,
cualicado, dedicado e instruido en gestión y conservación documental
y que participará en el diseño, implementación y actualización de los
sistemas de gestión y conservación documental.
4. El personal implicado en tareas de gestión de documentos electrónicos
que aplicará lo establecido en la política a través del programa de
tratamiento implantado.
Cada organismo de las Administraciones Públicas contará con un programa
de tratamiento de documentos electrónicos, cuyo diseño, desarrollo e
implantación de los procesos, técnicas y operaciones de gestión de documentos
electrónicos se concretará en un programa de tratamiento especíco para
la gestión de documentos y expedientes electrónicos. Dicho programa de
tratamiento se aplicará de manera continua sobre todas las etapas o periodos
16
Norma UNE-ISO 15489. Información y Documentación: Gestión de Documentos. 2006
379
del ciclo de vida de los documentos y expedientes electrónicos para los que
garantizará su autenticidad, integridad, condencialidad, disponibilidad y
trazabilidad; permitiendo la protección, recuperación y conservación física y
lógica de los documentos y su contexto.
La de gestión de documentos electrónicos incluirá, al menos, los siguientes
procesos:
1. Captura de documentos, que incluirá el tratamiento de los metadatos
mínimos obligatorios denidos en la Norma Técnica de Interoperabilidad
de Documento Electrónico.
2. Registro legal de documentos que, además del tratamiento de
documentos electrónicos recibidos, atenderá a la posibilidad de
digitalizar documentos en soporte papel según lo establecido en la
Norma Técnica de Interoperabilidad de Digitalización de Documentos.
3. Clasicación de documentos, que incluirá los criterios de formación
de expedientes y agrupaciones de documentos electrónicos según la
Norma Técnica de Interoperabilidad de Expediente Electrónico. La
clasicación seguirá el criterio funcional de acuerdo con el cuadro de
clasicación de la organización.
4. Descripción de documentos, que seguirá los criterios establecidos en
esta norma así como la posible redacción de un esquema propio de la
institución correspondiente de metadatos.
5. Acceso a los documentos, que contemplará la posible regulación
institucional de dicha práctica así como la trazabilidad de las acciones
que se realizan sobre cada uno de ellos.
6. Calicación de los documentos, que incluirá:
i. Determinación de los documentos esenciales.
ii. Valoración de documentos y determinación de plazos de conservación.
iii. Dictamen de la autoridad calicadora.
7. Conservación de los documentos en función de su valor y tipo de
dictamen de la autoridad calicadora, a través de la denición de
calendarios de conservación.
8. Transferencia de documentos, que incluirá las consideraciones para
la transferencia entre repositorios así como las responsabilidades en
cuanto a su custodia.
9. Destrucción o eliminación de los documentos, que atenderá a
la normativa aplicable en materia de eliminación de Patrimonio
Documental y contemplará la aplicación de las medidas de seguridad
relacionadas denidas en el Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por
el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de
la Administración Electrónica: Borrado y destrucción del capítulo de
«Protección de los soportes de información [mp.si]» y Limpieza de
documentos del capítulo de «Protección de la información [mp.info]».
La gestión de documentos electrónicos: La experiencia en España
380
Revista del Archivo General de la Nación
Con respecto a la asignación de metadatos las organizaciones garantizarán:
1. La disponibilidad e integridad de los metadatos de sus documentos
electrónicos, manteniendo de manera permanente las relaciones entre
cada documento y sus metadatos.
2. La implementación de los metadatos de gestión de documentos
electrónicos para su tratamiento y gestión a nivel interno será diseñada
por cada organización en base a sus necesidades, criterios y normativa
especíca.
3. Los metadatos de gestión de documentos electrónicos se articularán
en esquemas de metadatos que responderán a las particularidades y
necesidades especícas de gestión de cada organización.
4. El Esquema de Metadatos para la Gestión del Documento Electrónico
(e-EMGDE), disponible en el Centro de Interoperabilidad Semántica
17
,
que incluye los metadatos mínimos obligatorios, denidos en las
Normas Técnicas de Interoperabilidad de Documento electrónico y
Expediente electrónico, así como otros metadatos complementarios
necesarios en una política de gestión y conservación de documentos
electrónicos, podrá ser utilizado como referencia para la adecuación a
los requisitos de interoperabilidad en materia de gestión documental.
Cada organización será responsable de elaborar y mantener actualizados
y documentados los procedimientos de gestión de documentos a seguir
en los distintos procesos de gestión documental.
La norma insiste en la necesidad de que el personal de las organizaciones
reciba la formación especíca y adecuada a su rol, necesaria para garantizar
la correcta gestión y conservación de documentos y expedientes electrónicos,
y en que el personal que preste servicios relacionados con la gestión y
conservación documental cuente con unos niveles idóneos de gestión y
madurez en los servicios prestados.
Asimismo se establece que los procedimientos y acciones seguidos en
los distintos procesos de gestión documental deberán quedar auditados para
garantizar la correcta aplicación de dichos procedimientos atendiendo a las
necesidades de cada documento y organización, realizándose auditorías
periódicas, convenientemente documentadas, que garanticen la adecuación de
la política de gestión documental y que los procesos de gestión de documentos
electrónicos se realizan conforme a lo establecido en la política, cuyos
resultados serán considerados para la actualización de la política, programa de
tratamiento y procesos de gestión de documentos electrónicos.
17
El Centro de Interoperabilidad Semántica (CIS), dependiente del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas, es el instrumento denido en el Esquema Nacional de Interoperabilidad
para publicar los modelos de datos de intercambio y codicaciones asociadas de las diferentes
administraciones. Se puede acceder a la información en el Portal de la Administración electrónica.gob.es.
381
Como se puede comprobar, los procesos para la gestión de los documentos
electrónicos coinciden con los que tradicionalmente se han venido realizando
para la gestión de los documentos físicos. Obviamente, las peculiaridades de
los documentos electrónicos exigen que la forma de realizarlos se adecue a
sus características.
Digitalización de documentos: Se establecen los componentes de un
documento electrónico digitalizado, que incluyen:
a) La imagen electrónica que representará el aspecto y contenido del
documento en el soporte origen y aplicará los formatos aprobados en el
Catálogo de estándares. El nivel de resolución mínimo para imágenes
electrónicas será de 200 píxeles por pulgada, tanto para imágenes
obtenidas en blanco y negro, color o escala de grises.
b) Los metadatos mínimos obligatorios denidos en la Norma Técnica de
Interoperabilidad de Documento Electrónico.
Se podrán asignar metadatos complementarios para atender a
necesidades de descripción especícas del proceso de digitalización
que se aplicarán, en su caso, de acuerdo con lo previsto en la Norma
Técnica de Interoperabilidad de Política de Gestión de Documentos
Electrónicos.
c) Si procede, rma de la imagen electrónica de acuerdo con la normativa
aplicable.
Se garantizará que, en todo momento, el estado de la aplicación de
digitalización y los dispositivos asociados produzcan imágenes eles al
documento en soporte papel.
Política de rma electrónica y de certicados de la Administración establece
el conjunto de criterios para el desarrollo o adopción de políticas de rma
electrónica basada en certicados por parte de las Administraciones públicas.
Para ello, dene el contenido de una política de rma electrónica basada en
certicados, especicando las características de las reglas comunes como
formatos, uso de algoritmos, creación y validación de rma para documentos
electrónicos, así como las reglas de conanza en certicados electrónicos,
sellos de tiempo y rmas longevas.
A estas Normas Técnicas se añaden las siguientes que, como hemos dicho,
se pueden consultar en el Portal de la Administración electrónica.
§Protocolos de intermediación de datos.
§Relación de modelos de datos.
§Requisitos de conexión a la Red de comunicaciones de las
Administraciones Públicas españolas.
La gestión de documentos electrónicos: La experiencia en España
382
Revista del Archivo General de la Nación
§Modelo de Datos para el intercambio de asientos entre las Entidades
Registrales.
§Reutilización de recursos de información.
§Reutilización y transferencia de tecnología.
§Declaración de conformidad con el Esquema Nacional de
Interoperabilidad.
§URL´s de esquemas XML.
Denición del modelo tecnológico
Con respecto al modelo tecnológico a aplicar, como es lógico, dada la rápida
evolución de la tecnología y en aras de la neutralidad tecnológica, ni se puede
ni se debe concretar un modelo especíco. Se recomienda, en lo posible, la
utilización de estándares abiertos; que se adopten los estándares incluidos en
el Catálogo de estándares, que se actualizará siempre que sea necesario; y que
las aplicaciones informáticas utilizadas para la gestión de las Administraciones
Públicas incluyan las funcionalidades necesarias para dar solución a los
servicios públicos ofrecidos a los ciudadanos y admitan la incorporación de
los estándares establecidos en la normativa, la interoperabilidad con otras
Administraciones y la integración de las aplicaciones utilizadas para la gestión
de las distintas fases de la tramitación administrativa y del ciclo de vida de los
documentos.
Las aplicaciones de Registro de Entrada/Salida de documentos, de
Tramitación y de Archivo, se adecuarán a los procesos archivísticos que
deben aplicarse desde el inicio del ciclo, podrán integrarse entre sí con otras
aplicaciones corporativas, garantizando la reutilización de los datos y la
interoperabilidad con otras administraciones.
En nuestro criterio, la gestión del archivo de los documentos debe basarse
en dos conceptos fundamentales:
§ Gestión integrada del ciclo continuo:
El concepto del ciclo continuo de los documentos deende la gestión
de los documentos como un todo continuo, desde el momento de su diseño
y producción hasta su eliminación o transferencia a un archivo histórico,
mediante la transferencia automática de los datos entre los distintos módulos
que gestionan las fases del ciclo.
En la fase de diseño del sistema se debe realizar el análisis de los requisitos,
se denen los criterios, normas, la arquitectura del sistema de gestión, se
denen las funciones de las aplicaciones para las distintas fases del ciclo
documental.
383
En la fase de creación se dene la estructura de los documentos, el formato
y los metadatos, se establece el catálogo de procedimientos y de series
documentales y su equivalencia, se instalan las aplicaciones de Registro de
E/S de documentos y de tramitación, se crean las bases de datos corporativas
que se consideren necesarias.
En la fase de producción y vida activa de los documentos, se guardan
y gestionan los documentos físicos en archivadores y los electrónicos en
gestores de documentos.
En la fase de archivo, nalizada su vida activa, los documentos se
transeren al archivo, los físicos al depósito físico y los electrónicos se
almacenarán en el repositorio de documentos electrónicos de archivo, que
deberá cumplir los requisitos establecidos en las normas internacionales
mencionadas anteriormente, pero ambos se gestionarán con un único sistema
de gestión de archivo.
Con respecto a la creación, producción y conservación de los documentos
electrónicos, aunque las normas recomiendan que los gestores documentales
incorporen funciones propias de los sistemas de gestión archivística, y hemos
visto como las Normas Técnicas de Interoperabilidad así lo establecen, se
mantienen diferencias importantes entre los sistemas de gestión de documentos
electrónicos en fase activa, SGDE, y los Sistemas de Gestión de documentos
electrónicos de Archivo SGDEA, como se ve en la tabla siguiente.
FUNCIONALIDAD SGDE- ISO 16175 SGDEA- MoReq
Modicación de Datos Permitido
Impedido
Eliminación de documentos Permitida
Impedido
Normas de conservación Opcionales
Obligatorias
Valoración de Series Opcionales
Obligatorias
Cuadro de clasicación Opcional
Obligatorio
Mantenimiento del contexto Opcional
Obligatorio
Orientación
Documentos en
trámite
Documentos de archivo
Dadas las diferencias funcionales que se requieren para las dos fases del
ciclo de vida, archivo de documentos en tramitación y archivo de documentos
en fase de archivo, se justica que cada una de ellas se gestione con una
aplicación especíca.
La gestión de documentos electrónicos: La experiencia en España
384
Revista del Archivo General de la Nación
§ Gestión unicada de documentos físicos y documentos electrónicos.
Con la implantación de la administración electrónica se congura un
nuevo escenario en el que conviven sistemas de gestión de documentos
físicos y sistemas mixtos de gestión electrónica y en papel, y en el que
consecuentemente las series documentales cuentan con expedientes físicos y
expedientes electrónicos, tanto las producidas antes de la Ley 11/2007 como
las posteriores a esta, e incluso hay expedientes compuestos por documentos
físicos y documentos electrónicos, independientemente de la política de
digitalización de los documentos físicos que se dena en la institución.
Teniendo en cuenta que los procesos del tratamiento archivístico son
básicamente los mismos para ambos tipos de documentos, como se establece
en la Norma Técnica de Interoperabilidad de Política de gestión de documentos
electrónicos es oportuno gestionar ambos tipos de documentos con una única
aplicación informática, adaptada para cumplir los protocolos a seguir para la
gestión de ambos tipos de documentos.
§ Clasicación.
§ Mantenimiento del contexto.
§ Descripción y metadatos.
§ Identicación y valoración de series.
§ Eliminación de documentos.
§ Transferencia.
§ Consulta, acceso, recuperación.
§ Visualización.
§ Gestión de Préstamos.
§ Digitalización.
Con respecto a la gestión de los documentos electrónicos, además de las
funciones representadas en el esquema, es necesario cumplir los protocolos
siguientes:
§Transferencia: desde el sistema de tramitación se creará el Paquete
de Información de Transferencia (PIT) que contendrá los datos del
expediente, índice electrónico de los documentos que contiene y
metadatos de identicación y contexto, los datos de los documentos,
para su remisión al Sistema de Archivo, conversión a formato y chero
aceptados.
§Captura en el sistema de Archivo: Cotejo del contenido de la
transferencia con la descripción del envío, comprobación de la calidad
de los documentos (legibilidad, no contienen virus), creación del
Paquete de Información de Archivo (PIA) incorporación de metadatos
administrativos y de preservación, sello de tiempo, chek-sum.
385
§Administración: Formatos y cheros aceptados, Política de
preservación y migración de formatos, política de gestión de rma
electrónica, política de recuperación de desastres, copia de seguridad.
§Consulta y difusión: Creación del Paquete de información de consulta
(PIC), selección de metadatos a incluir, formato de visualización de los
datos.
La gestión de documentos electrónicos: La experiencia en España
Gestióndedocumentoselectrónicos:OAIS/ISO14721
ADMINISTRACIÓN
PLANDEPRESERVACIÓN
CAPTURA
PROTOCOLODE
CAPTURA
B.D.Gestiónde
información
Sistemade
Almacenamiento
PIA
PIC
Información
descriptiva
Información
descriptiva
CONSULTA
Y
ACCESO
P
R
O
D
U
C
T
O
R
E
S
PIT
U
S
U
A
R
I
O
S
PIC
Efirma
Sellode
tiempo
EÍndice
Con frecuencia las instituciones cuentan con una aplicación de gestión
archivística para los documentos físicos y un gestor documental para los
documentos electrónicos, orientado a almacenar los documentos en fase
de tramitación, que se administra por informáticos sin participación de los
archiveros y ni cuenta con funciones archivísticas ni cumple los requisitos y
normas para la gestión de los documentos electrónicos de archivo, como son:
§Modelo de Requerimientos para la gestión de documentos electrónicos,
MoReq.
§Norma ISO 14721, Modelo de referencia para un sistema de archivo
abierto.
§ISO 23081, Metadatos para la gestión de documentos.
§ISO 19005-PDFA, de conservación de documentos a largo plazo.
§Normas de descripción Archivística: ISAD(G), ISAAR-CPF, ISDF,
EAD, EAC.
§Esquema Nacional de Seguridad y Normas técnicas de Interoperabilidad.
